山东关于推进开发区节约集约用地促进高质量发展的若干措施解读

为贯彻落实省委、省政府关于推动开发区体制机制改革创新促进高质量发展的决策部署，创新开发区用地管理制度，提高开发区节约集约用地水平，4月20日，山东省自然资源厅联合省发展改革委、省科技厅、省工业和信息化厅等9个部门单位印发了《关于推进开发区节约集约用地促进高质量发展的若干措施》（以下简称《措施》）。该如何解读呢？

一、出台背景和过程

开发区作为改革开放的排头兵和先行者，在节约集约用地方面取得了一定的成效。但随着经济社会的快速发展，对建设用地的需求量依然很大，供需矛盾突出，同时，也存在着开发区功能定位模糊、主导产业不明显、土地供应布局不够合理、产业集聚效度不高、批而未供闲置土地和低效用地数量较大、奖惩激励机制不健全不完善等多方面问题。在此背景下，持续推进节约集约用地实现高质量发展迫在眉睫。

去年7月10日，省委十一届九次全会审议通过了《中共山东省委关于推动开发区体制机制改革创新促进高质量发展的意见》，标志着我省开发区进入了新的历史发展时期，对促进全省开发区改革创新转型升级、实现高质量发展具有重要意义。为贯彻落实省委《意见》要求，我厅坚持问题导向、务实管用、瞄准前沿、探索创新的原则，吸收借鉴近两年来外省市创新性、前瞻性用地政策，形成了《关于推进开发区节约集约用地促进高质量发展的若干措施》。先后征求了各市自然资源主管部门、部分省直部门单位意见，并予以吸收采纳。4月20日，经省政府同意，我厅联合省发展改革委、省科技厅、省工业和信息化厅、省财政厅、省生态环境厅、省住房城乡建设厅、省商务厅、省地方金融监管局、山东省税务局等9个部门单位印发了《措施》。

二、主要内容

（一）基本思路。开发区是全省经济社会发展的主战场，在自然资源管理和土地集约利用方面应该走在全省前列，部分政策可在开发区先行先试。按照“严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率”的用地原则，从10方面探索制定差别化用地措施，提升开发区用地效率和效益，促进产业集聚、转型升级，助推新旧动能转换和高质量发展。

（二）主要内容。共包括10条具体措施。

1.加强规划管控。为优化开发区空间布局和提升产业集聚度，在符合国土空间规划的前提下，实行产业规划管控，坚持以产业发展为主，明确主导产业，统筹产业集聚区与生活区、商务区、办公区等城市功能建设，引导综合设施合理设置、开放共享，切实提高土地利用效率和效益。

2.引导工业项目进区入园。按照布局集中、产业集聚、用地集约的原则，原则上不在开发区外安排新增工业用地，确有需求的要加强科学论证；“退二进三”或“散乱污”整治搬迁改造企业，在开发区内优先安排；化工投资项目建设应符合有关规定和要求。充分发挥开发区的生产功能，缓解城市压力，实现生态效益、经济效益最大化。

3.鼓励土地混合利用立体开发。为提高土地利用率，避免公共基础设施重复建设浪费资源，鼓励对土地进行混合利用立体开发，实现设施共建共享，有利于解决开发区内产业功能单一等问题，进一步提高土地利用质量和效益。

4.建立项目优选联审制度。通过建立部门联席审查制度，从源头上加强管理，确保招商项目质量，促进开发区持续健康发展。?

5.推行“标准地”制度。通过建立“标准地”制度体系、明确土地出让标准、加强项目监管等，实施资源要素差别化配置，实现项目全生命周期管理。

6.推进高标准厂房建设。推进高标准厂房建设有利于引导产业集聚、保障中小企业发展空间。除生产安全、工艺流程等有特殊要求外，不得建造单层厂房，具体建设标准按照有关规定执行。允许按幢、层等固定界限为基本单元进行分割登记和转让，降低企业用地成本。

7.支持新型产业用地发展。与传统形态的工业用地不同，新型产业用地具有单位土地开发强度大、用地形式混合成分高、功能需求多元化等特征，有助于促进产业转型升级，有效支撑开发区实现创新发展。

8.多措并举推进存量土地资源盘活利用。在新增建设用地指标日趋收紧的情况下，如何利用好存量建设用地是解决用地矛盾的关键。通过对批而未供闲置土地和低效用地盘活利用，可有效解决开发区用地紧张问题，为开发区发展创造空间。

9.构建以信用为基础的监管机制。按照国务院关于构建以信用为基础的新型监管机制的相关要求，提出了建立健全信用承诺制度，将企业承诺履约情况纳入信用记录，从事前、事中、事后对项目实施全过程监管，对于严重失信企业，按照相关规定实施联合惩戒，力争做到项目建一个成一个，促进开发区高质量发展。

10.建立节约集约用地评价激励机制。通过对开发区节约集约用地情况开展评价考核、创建评选示范区等，引导各地加强对开发区节约集约用地工作的组织领导，做好相关的用地管理工作，不断提升节约集约用地水平。

附件：

关于推进开发区节约集约用地促进高质量发展的若干措施

为贯彻落实省委、省政府关于推动开发区体制机制改革创新促进高质量发展的决策部署，创新开发区用地管理制度，提高开发区节约集约用地水平，现制定如下措施。

一、加强规划管控。按照布局集中、产业集聚、用地集约的原则，加强产业规划和国土空间规划的衔接，优化开发区空间布局，突出生产功能，明确主导产业，统筹产业集聚区与生活区、商务区、办公区等城市功能建设，引导综合设施合理设置、开放共享。坚持以产业发展为主，加强规划引领，发展以产业链为纽带的多层次、多样化产业空间载体，提高产业发展集聚度和土地投入产出率，把开发区打造成产业集聚发展的主战场。（省发展改革委、省科技厅、省工业和信息化厅、省自然资源厅、省住房城乡建设厅、省商务厅等按职责分工负责，各市、县（市、区）政府和各开发区管委会落实。以下均需各市、县（市、区）政府和各开发区管委会落实，不再一一列出）

二、引导工业项目进区入园。严格控制在开发区外安排新增工业用地，确需在开发区外安排重大或有特殊工艺要求的工业项目，须加强科学论证。化工投资项目原则上应在省政府认定的化工园区（含专业）、重点监控点内实施，并符合国土空间规划、产业发展规划等相关规划。对“退二进三”转型升级或开发区外“散乱污”整治搬迁改造企业，优先在开发区内安排建设用地或鼓励租赁标准厂房。（省发展改革委、省工业和信息化厅、省自然资源厅、省生态环境厅、省商务厅等按职责分工负责）

三、鼓励土地混合利用立体开发。鼓励工业、仓储、研发、办公、商业等用途用地混合布置、空间设施共享，强化公共服务、市政基础设施功能混合。单一生产功能的园区或中小民营企业集中区域，在符合国土空间规划的前提下，可适当集中安排建设用地用于公共服务设施、职工集体宿舍等建设。各地在编制国土空间规划时，应加强地上地下空间统筹，明确地下空间开发利用的空间布局和管控要求，支持对生态绿地、交通用地、公共服务设施用地的地下空间单独开发建设，引导地下空间横向连通和地上地下空间一体化发展。（省自然资源厅牵头，省发展改革委、省工业和信息化厅、省住房城乡建设厅、省商务厅等配合）

四、建立项目优选联审制度。建立由发展改革、工业和信息化、自然资源、住房城乡建设、生态环境、招商等部门参加的联席审查制度，重点对项目产业政策、固定资产投资、能耗、环境、用地标准等论证，对建设单位经济实力、社会信誉等进行核实，明确项目履约监管主体、监管措施、违约处理方式，从源头上保证项目质量。（省发展改革委、省工业和信息化厅、省财政厅、省自然资源厅、省生态环境厅、省住房城乡建设厅、省商务厅、山东省税务局等按职责分工负责）

五、推行“标准地”制度。各地要在开发区范围内，围绕事先评估、事前定标、事中承诺、事后监管等环节建立“标准地”制度体系。土地出让前，由开发区管委会组织开展“多评合一”，评估结果实现共享共用。土地出让时，明确土地出让的产业政策、投资、能耗、环境、建设、亩均税收等标准；在签订建设用地使用权出让合同时，开发区管委会与用地单位签订建设项目履约监管协议，明确用地标准、建设标准、企业承诺事项、违约责任等。建立“标准地”监管体系，根据“谁主管、谁负责”的原则，对依法开展土壤污染状况调查、项目建设、竣工验收、达产复核、股权变更等环节实施协同监管，按约定予以奖惩，项目正常运营后，转为按“亩产效益”评价改革结果，实施资源要素差别化配置，实现项目全生命周期管理。（省发展改革委、省工业和信息化厅、省财政厅、省自然资源厅、省生态环境厅、省住房城乡建设厅、省商务厅、山东省税务局等按职责分工负责）

六、推进高标准厂房建设。支持和鼓励建设高标准厂房，除生产安全、工艺流程等有特殊要求外，不得建造单层厂房，具体建设标准按照国家、省有关规定执行。高标准厂房项目应明确产业定位，主导产业所占面积不低于高标准厂房总面积的70%，鼓励同行业企业、产业链上下游配套企业集聚发展。允许按幢、层等固定界限为基本单元分割登记和转让，但不改变用地性质和房屋用途。（省发展改革委、省工业和信息化厅、省自然资源厅、省住房城乡建设厅、省商务厅等按职责分工负责）

七、支持新型产业用地发展。在开发区内支持融合研发、创意、设计、中试等新型产业用地发展，配建生活服务设施用地面积不超过项目总用地面积的15%。新型产业用地项目在达到土地出让合同和履约监管协议中约定条件后，允许按相关规定对产业用房办理不动产分割登记和转移登记，配建生产生活服务设施不得分割转让、抵押。受让方以共用土地形式取得土地使用权的，不再单独分割土地使用权。各地在确定新型产业用地出让价格时，可探索按照不低于工业用地且不高于商业用地价格并结合开发主体自持物业比例等因素综合确定。（省发展改革委、省科技厅、省工业和信息化厅、省自然资源厅、省住房城乡建设厅、省商务厅等按职责分工负责）

八、多措并举推进存量土地资源盘活利用。各地要对批而未供、闲置低效用地等存量土地调查摸底，绘制存量土地资源空间分布“一张图”。招商引资、项目选址优先使用存量土地。推进低效用地再开发，加大财税金融支持，除由政府按照有关规定统一开发改造外，鼓励原土地权利人通过自主、联营、入股、出租、转让（含分割转让）等方式进行盘活。加快建设土地二级市场，促进土地循环和节约集约利用。（省自然资源厅牵头，省发展改革委、省工业和信息化厅、省财政厅、省住房城乡建设厅、省商务厅、山东省税务局、省地方金融监管局等配合）

九、构建以信用为基础的监管机制。对符合条件的企业投资项目，经企业自主选择后，按照政府制定的用地条件作出具有法律效力的书面承诺并将承诺履约情况记入信用记录，作为事中、事后监管的重要依据。开发区管委会应加强对项目建设经营过程的监管，将企业的违法违规行为等信息纳入省公共信用信息平台，通过“信用中国（山东）”进行公开公示。对于严重失信企业，按照相关规定实施联合惩戒。（省发展改革委、省工业和信息化厅、省财政厅、省自然资源厅、省住房城乡建设厅、省商务厅、山东省税务局、省地方金融监管局等按职责分工负责）

十、建立节约集约用地评价激励机制。对开发区节约集约用地情况定期开展评价和年度监测统计，评价结果与开发区扩区、升级和新增计划指标奖励等挂钩。适时开展节约集约示范区创建评选活动，评选一批实践特色鲜明、资源利用高效、生态环境良好、示范作用显著的开发区，总结推广先进经验，提升资源节约集约利用整体水平。（省自然资源厅牵头，省发展改革委、省科技厅、省工业和信息化厅、省财政厅、省生态环境厅、省商务厅、山东省税务局等配合）

各市、县（市、区）政府要加强对开发区节约集约用地工作的组织领导，相关部门加强配合，共同做好用地管理工作，促进开发区高质量发展。