山西关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见解读

2020年5月13日，山西省人民政府发布《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》，应该如何解读呢？全文是何内容？

一、《实施意见》在什么样的背景下起草印发

土地市场是我国现代市场体系的重要组成部分，是资源要素市场的重要内容。改革开放以来，通过大力推行国有建设用地有偿使用制度，基本形成了以政府供应为主的土地一级市场和以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场，对建立和完善社会主义市场经济体制、促进土地资源的优化配置和节约集约利用、加快工业化和城镇化进程起到了重要作用。伴随着经济社会发展，以政府供应为主的土地一级市场取得长足发展，形成了相对完善的制度体系，而以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场发展相对滞后，交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府服务和监管不完善等问题比较突出，导致要素流通不畅，存量土地资源配置效率较低，难以满足经济高质量发展需求。随着国家对新增建设用地的管控和收紧，土地二级市场活跃度将不断提升，二级市场管理体系亟待完善。

党中央、国务院高度重视土地制度改革工作。党的十八届三中全会明确提出要“完善土地二级市场”。经党中央、国务院同意，2017年以来，自然资源部在全国包括太原市在内的34个市、县开展了为期两年的土地二级市场试点工作，形成了一批可复制、可推广的改革经验。2019年5月29日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第八次会议，审议通过《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（以下简称《指导意见》）。同年7月，国务院办公厅正式印发《指导意见》（国办发〔2019〕34号）。这是我国首个专门规范土地二级市场的重要文件。同年9月，自然资源部就《指导意见》落实做出部署。为贯彻落实文件精神，按照省政府安排，省自然资源厅牵头、会同有关部门，在吸收自然资源部要求、借鉴外省先进经验的基础上，起草了我省《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（以下简称《实施意见》）。经征求各方意见、合法性审查等环节，2020年4月13日，省政府第65次常务会审议通过，5月13日以省政府办公厅文件印发实施。文件的出台，对于促进我省一二级土地市场协调发展、加快建立城乡统一的建设用地市场、加快推动经济高质量发展具有重要意义。

二、出台《实施意见》的重要意义在哪里

（一）出台《实施意见》是推进“放管服”改革，优化营商环境的重要举措。与土地一级市场中政府同时行使所有者职责和履行监管者职责不同，政府在土地二级市场中的职责和作用主要是制定交易规则，保障公平竞争，加强服务监管，维护市场秩序，弥补市场失灵。为此，《实施意见》重点明确不同权能建设用地使用权转让、出租、抵押的必要条件，实现交易规则统一、透明，从而平等保护各类市场主体合法权益，优化营商环境。在落实“放管服”改革方面，提出了一系列新举措、新办法。一是进一步简政放权。《实施意见》明确，以出让方式取得的建设用地使用权转让，在符合法律法规规定和出让合同约定的前提下，应充分保障交易自由。交易双方可通过土地二级市场交易平台等渠道发布和获取市场信息；可自行协商交易，也可委托土地二级市场平台公开交易；达成一致后签订合同，依法申报交易价格，办理后续手续；划拨建设用地使用权出租由审批制调整为申报制，出租人依法申报并缴纳相关收益的，不再另行单独办理划拨建设用地使用权出租的批准手续。二是做好放管结合。《实施意见》强调，强化事中事后监管，对违反有关法律法规或不符合出让合同约定、划拨决定书规定的，不予办理相关手续。加强信息互通互享，明确要求加强国有建设用地使用权二级市场管理与涉地司法处置、资产处置、不动产登记、房地产交易管理的衔接；自然资源、住房城乡建设、税务、市场监管等部门加强对涉地股权转让的联合监管。同时要求加强市场监测监管与调控，完善土地市场信用体系，维护市场平稳运行。三是不断优化服务。明确要求在市、县自然资源主管部门现有的土地交易机构或平台基础上搭建城乡统一的土地市场交易平台，汇集土地二级市场交易信息，提供交易场所，办理交易事务。大力发展“互联网+政务服务”，积极推进“一窗受理、一网通办、一站办结”。培育和规范社会中介组织，营造良好的交易环境。

（二）出台《指导意见》是促进节约集约用地、加快推动经济高质量发展的重要举措。党的十九大报告提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。《实施意见》充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，从根本上解决交易门槛过高、流转不畅的问题，促进土地资源合理配置和节约集约利用，为高质量发展提供用地保障。具体表现在：一是完善转让规则、促进要素流通。《实施意见》提出了优化划拨土地转让流程、保障出让土地交易自由、完善作价出资或入股土地转让规定，完善土地分割合并转让政策等措施，促进存量土地进入二级市场转让盘活。二是放宽对抵押权人的限制，大力支持民营经济发展。《实施意见》明确自然人、企业均可作为抵押权人依法办理不动产抵押相关手续；探索允许营利性的养老、教育等社会领域企业以有偿方式取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资，真正激发市场活力。三是充分发挥税收政策调节作用。《实施意见》提出，要采取有效措施降低制度性交易成本，适度增加保有成本，满足条件的转让行为不再征收增值税，取消土地交易手续费，加大抵押贷款投放力度，促进存量低效土地入市流通。

三、《实施意见》的架构是什么样的

《实施意见》握住和延续了《指导意见》的指导思想和基本原则。着力于坚持社会主义市场经济改革方向，突出市场在资源配置中的决定性作用，减少政府微观管理和直接干预。着力于落实“放管服”改革总体要求，强化监管责任，减少事前审批，创新和完善事中事后监管，有效激发市场活力，增强内生动力。《实施意见》对《指导意见》进行了进一步梳理、整合、细化，使之更具操作性，同时在现行法律法规规定的大框架下进行了适当探索和延伸，共分为五个部分。

（一）明确目标任务，把握基本原则。主要阐述二级市场建设的指导思想、基本原则、目标任务，同时对2020、2022两个时点的预期目标进行了具体化。

（二）聚焦重点环节，解决突出问题。将《指导意见》针对二级市场突出问题涉及的政策要点进行了整合，从明确适用范围、明确交易条件、明晰交易规则、构建运行模式、规范交易流程等五个维度进行阐述。重点对土地二级市场交易的对象和条件做了框定；分别明确了对划拨取得和有偿方式取得土地的转让、出租、抵押规则；明确了土地分割、合并转让的条件；对二级市场交易活动的流程和模式进行了规范。

（三）维护合法权益，提高服务效能。主要明确了如何依法保护权利人合法权益、物权权能，提供安全便捷服务等内容。

（四）加强部门协作，创新监管体系。主要明确了部门之间如何协作和实施监管。

（五）强化保障措施，维护市场稳定。侧重压实了市、县人民政府在土地市场建设方面的主体责任，提出工作任务。进一步完善了激励和约束措施，目的在于有效降低制度性交易成本，适度增加保有成本，促进土地要素流通顺畅。

四、《实施意见》的亮点有哪些

《实施意见》围绕规则设计、优化服务、创新监管、强化保障等四个方面，分别作出了一系列的制度安排和设计，让市场主体能在规则明确的前提下方便、顺畅、安全地进行交易。主要的亮点体现在以下四个方面：

（一）针对目前土地二级市场存在的突出问题，就交易范围、条件、规则、模式、流程等重点环节进行了明确。一是围绕土地二级市场的转让、出租和抵押这三种主要的交易方式，讲清了什么能交易、什么不能交易。在明确适用范围章节中，阐明了那些对象、那些行为属于二级市场交易范畴。在明确交易条件章节中，阐明了土地进入二级市场前应具备的条件和状态。二是讲清了通过不同方式取得的土地如何进行交易。相对于土地一级市场，土地二级市场交易中的权利体系更加复杂，涉及所有权人、使用权人和其他利益相关人，通过不同方式取得的土地具有不同的权能，各方需承担的责任义务和收益预期也各不相同。在明晰交易规则章节中，《实施意见》分别对以划拨方式和以有偿方式取得的建设用地使用权转让、出租、抵押应分别具备的必要条件进行了梳理，对如何分割、合并转让进行了明确。其中，在国家政策的基础上，为了便于执行，明确短期出租为5年以内（含5年）；为提高土地使用效率，明确工业用地使用权出租后，承租人在符合规划、不改变用途、与出租人书面约定同意的前提下，通过厂房加层、厂区改造、内部用地整理等途径对现有工业用地提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。三是讲清了在哪儿交易、由谁交易、怎样交易等问题。在构建运行模式章节中，要求各市、县自然资源主管部门要依托现有的土地交易平台或机构的基础上搭建城乡统一的土地市场交易平台，汇集土地二级市场的交易信息，提供交易场所，大力推进线上交易。在规范交易流程章节中，要求市、县制定交易申请、发布交易信息、办理交易事务、缴纳价款和税费、办理登记等细则，交易的双方可以自行协商交易，也可以委托平台公开交易，政府要加强交易的事中、事后监管，对于价格异常的政府可以依法实行优先购买权，以维护市场平稳运行。

（二）在依法保护权利人合法权益和物权权能的同时，为交易主体提供高效、便捷、规范、安全的服务。一是坚持平等、全面、依法保护产权。充分尊重权利人意愿，保障市场主体合法权益，实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等使用和交易建设用地使用权。比如放宽对抵押权人的限制。《物权法》《担保法》等法律明确规定建设用地使用权可以抵押，同时没有对抵押权人的身份有特殊要求。但是，因《贷款通则》《公司法》等法律法规规定公司之间不能随意借贷；一些文件也规定，除了金融机构、小额贷款公司等，其他个人或组织不能作为放贷人申请抵押登记。有的地方出于谨慎，将“贷款人”“放贷人”简单等同于“抵押权人”，由此扩大了限制范围，限制除了金融机构以外的自然人、企业办理抵押登记，影响了土地使用权人的合法权益。实际上，除了“放贷”，自然人、企业之间还有多种经济关系，均可能产生债权债务关系。由此订立抵押合同、设定抵押权也属正常的市场行为。因此，自然人、企业均可作为抵押权人。对于抵押可能产生的风险，市场主体应自行判断并决策，政府也应充分尊重市场主体意愿，防止越位、错位。比如放宽对抵押物的限制。近年来，民间资本投资社会领域事业越来越多，以出让等有偿方式取得土地后的抵押诉求十分强烈。《物权法》第一百八十四条和《担保法》第三十七条规定“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”不得抵押。2017年，国务院办公厅印发《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发〔2017〕21号）明确：探索允许营利性的养老、教育等社会领域机构以有偿取得的土地、设施等财产进行抵押融资。《实施意见》在国家政策框架内，结合太原市试点经验，明确“以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施以及其他社会公益设施所有权及其土地使用权不得抵押；允许营利性的养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资”，并约定“由抵押权人和抵押人共同承诺，抵押权实现时，不得改变土地用途，确保原经营活动持续稳定，确保利益相关人权益不受损”。同时提出积极探索建立建设用地使用权抵押风险提示机制和抵押资金监管机制，防控市场风险。二是对政府如何提供服务提出要求。《实施意见》要求各市、县要将土地交易机构或平台与不动产交易平台联动，汇集相关办事窗口，整合部门信息资源，建立信息共享、流程规范、办理快捷的业务联办工作模式。重点是大力发展“互联网+政务服务”，推进“一窗受理、一网通办、一站办结”，优化办事流程，精简证明材料，压缩办理时间，提供咨询服务。同时为降低交易风险，提出探索线上交易资金第三方账户托管模式。同时提出注重培育和规范社会中介组织加强市场监测与调控，健全以“双随机、一公开”为基本手段，以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，全面提升土地市场领域政府治理能力和水平。

（三）针对二级市场特点，提出加强部门联动，建立以信息共享和信用体系为基础的监管模式。一是加强信息的互通共享。特别是加强交易管理与涉地的司法处置、国有资产处置、股权转让以及不动产登记的衔接和信息共享，通过强化信息公示，建立健全联动机制等措施，维护市场公平竞争环境。二是充分发挥调控功能。在依托土地二级市场交易平台实施动态监测的基础上，强化土地一、二级市场联动，充分发挥二级市场对土地市场的调控作用。通过激活土地二级市场，进一步推动缓解我省规划计划指标不足、盘活闲置低效建设用地等工作落实，提升土地要素对经济发展的支撑效应。三是完善信用体系，实施科学监管。信用体系建设是实施科学高效监管的基础。《实施意见》要求各市、县要加强对交易各方的信用监管，以“双随机、一公开”为基本手段，对交易行为、交易办理程序等是否合规进行随机抽查，将当事人履约情况计入信用记录，作为事中事后监管的重要依据。相关市场主体和中介服务从业人员信用记录纳入公共信用信息平台，并通过适当方式进行公开公示，对土地市场严重失信责任主体实施联合惩戒。

（四）推出一系列激励和约束措施，推动闲置低效用地进入二级市场再开发利用。长期以来，土地流通环节税费过高，土地持有成本过低，是阻碍土地二级市场流通顺畅的一大壁垒。《实施意见》提出一系列措施，旨在降低制度性交易成本，适度增加保有成本。比如在税收方面，提出市、县政府应根据市政建设状况、经济繁荣程度等条件，在权限内研究提出符合本地实际的城镇土地使用税税额调整方案，经批准后执行，充分发挥税收政策对土地二级市场的调节作用。企业在资产重组过程中，将全部或者部分实物资产以及与其相关联的债权、负债和劳动力一并转让，涉及的不动产、土地使用权转让行为不再征收增值税。认真落实税收优惠政策，确保符合条件的企业及时享受税收优惠政策。比如在费用方面，提出取消土地交易手续费，交易涉及的前期费用按照“谁委托、谁付费”的原则，由委托单位支付。同时明确，要依法足额征收低效利用和闲置土地保有相关费用，促进低效用地转让再开发利用。

附件：

山西省人民政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见

各市、县人民政府,省人民政府各委、办、厅、局:

为进一步健全和规范全省土地二级市场,提高存量土地资源配置效率,推动我省经济高质量发展,根据《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》(国办发〔2019〕34号)精神,经省人民政府同意,现提出如下实施意见。

一、明确目标任务,把握基本原则

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,坚持“把握正确方向、规范市场运行、维护合法权益、提高服务效能”的基本原则,围绕“完善交易规则、搭建交易平台、健全服务体系、加强监测监管”的目标任务,以不动产登记为基础,与国土空间规划及相关产业规划相衔接,着力打造“政府引导、市场配置、规则完善、权益保障、秩序规范、活力激发、模式创新、便捷高效”的土地二级市场。到2020年年底,全省初步建立起产权明晰、市场定价、信息积聚、交易安全、监管有效的土地二级市场;到2022年年底,逐步形成市场规则健全完善,交易平台功能齐全,服务监管落实到位,交易成本明显降低,配置效率显著提高,一、二级市场协调发展,市场运行规范有序,资源利用集约高效的现代土地市场体系。