返乡入乡创业政策解读：如何为创业者提供更好的创业环境与保障？

目前，全国返乡入乡创业创新人员已超过850万，而且这一数字预计在“十四五”期间还将实现翻番。该如何为这批日渐壮大的能人群体提供更好的创业环境与保障？近日，国家发展改革委等19个部门和单位联合印发了《关于推动返乡入乡创业高质量发展的意见》（以下简称《意见》）。

对此，国务院参事室特约研究员、中国劳动学会会长杨志明撰文，对《意见》进行了深度解读。他表示，返乡入乡创业正在使“就业一人，脱贫一户”的加法效应向“创业一人，脱贫一批”的乘法效应转变。《意见》从环境、土地、资金、人才和服务等多个方面精准施策，有利形成返乡入乡创业持续发展的“小环境”，产生聚集生产要素的“洼地效应”，以创新政策，推动返乡入乡创业高质量发展。

两类能人异军突起兴起返乡入乡创业潮

近年来，作为党中央、国务院重大战略部署，乡村振兴战略的引力，各级政府拿出“真金白银”扶持发展的推力，不断激发出返乡入乡创业人员的内生动力，带动全社会创业创新的活力，形成了返乡入乡的热潮。

分析返乡入乡创业的兴起，杨志明认为主要包含了两类能人，分为返乡和入乡两种情况。这些创新实践，将分散的生产要素重新组合产生新效益，成为我国经济转型中涌动出的新亮点。

杨志明分析，目前返乡入乡七成以上是农民工“城归”，农民工具有劳动力、资金、技术、技能等生产要素双向流动的特点，构成了返乡的主体。农民工及各类创业主体经过城市打工的历练和积累，带着技术、项目、资金、营销渠道，返乡配置创业资源，惠及乡邻乡亲。入乡主要是城市里有经济能力、有创业意愿的科技、管理人才和企业家等，看准乡村自然资源、劳动力资源禀赋，进入乡村创业创新，随着乡村振兴战略的深入实施，这类能人也逐渐增多。

这些人把现代技术、经营理念带到家乡、城镇，催生新业态和新模式。返乡入乡创业群体人数之多、发展之快、潜力之大，带动就业之好，前所未有，正以独特方式破解着长期以来困绕城乡统筹发展、尤其中西部地区经济发展的难题，丰富着新型城镇化的新实践，在中国经济转型中呈现新的闪光点。

小微经济发挥大功能承载三重期待

返乡入乡创业热潮的兴起，不仅为县域经济注入了新的生机和活力，而且在吸纳就业、扶贫攻坚中也发挥了重要作用。杨志明认为，返乡入乡创业承载了三重重要功能与期待，主要体现在：

首先，返乡入乡创业带动农村劳动力就地就近转移就业，破解着中西部地区农村劳动力转移就业中难以留住本地劳动力的难题。虽然“城归”创办的多是小微企业、劳动密集型企业，但聚少成多，产生的能量超乎预期，发展有小则快、收入有小则多、机制有小则活、就业有小则稳、扶贫有小则准。“城归”创业使“就业一人，脱贫一户”的加法效应向“创业一人，脱贫一批”的乘法效应转变，实现创业带动就业的良性发展，达到就业倍增效果。

其次，返乡入乡创业成为活跃县域经济发展的新生力量，破解着中西部发展县域经济招商引资的难题，改变着主要靠吸引大企业、大项目招商引资促进经济发展的单一路径。当年农民工走出乡村到城市务工，如今带着资金技术回乡创业，组合分散的生产要素、挖掘当地的资源优势，逐步形成“输出劳务—积累生产要素—返乡创业”的新发展路径。农民工返乡创业的萌动与乡村发展的需求主动有效对接，所办项目有贴近市场的优势，本身就是因地制宜“接地气”的招商引资，与“引得多、落地少”的传统招商引资形成鲜明对照。返乡入乡创业使农村特别是欠发达地区获得了较快发展的外源力量，推动着不发达地区县域经济逐步发展壮大，实现着“一乡一品”的多年愿望，也逐步解决着大批劳动力进城务工形成的农村三留守（老人、妇女、儿童）等社会问题。

第三，返乡入乡创业多是在经济欠发达和不发达地区，解决着中西部地区承接产业梯度转移向“末梢”发展的问题。近年来，农民工转移就业逐步从沿海向内陆转移、从跨省转移向省内转移、从东部地区向中西部地区回流。不少农民工在大城市、大企业磨练，在东中西部产业转移的大潮中，看到了乡村发展的商机，尤其是劳动密集型企业外移的契机，从而开启返乡创业的历程。返乡入乡创业把发达地区与不发达地区的发展联系起来，带动不发达地区中小企业跨越式发展，在广阔乡村、尤其是中西部地区逐渐产生企业小集群的效应，带动当地快速吸纳东部转移的产业，快速办起先进制造业企业，快速开发本地资源，使多年来推进城市带动农村发展、发达地区帮助落后地区发展、培育不发达地区经济增长点的目标看到了现实的希望。

创新政策发足红包解决难点打通堵点

尽管返乡创业发展势头良好，但也面临着创业融资难、资源集约难、聚集人才难等困难和问题。杨志明表示，国家出台《意见》正是坚持问题导向，从多方面精准施策，给足创新政策红包，呈现出五个特点：

一是政策有集成。《意见》涉及十九个部门，从深化“放管服”改革、加大财税政策支持、创新金融服务、健全用地支持政策、优化人力资源、完善配套设施和服务等多个角度，系统破解当前返乡入乡创业面临的突出问题，并提出加强组织领导，强化评估考核，确保返乡入乡创业政策任务落地见效。

二是资金有支持。《意见》中既有针对返乡创业减税、降费的有力举措，也有拓展创业金融资金支持的指导意见，特别是探索实施返乡入乡创业信用贷款政策、拓展包括宅基地使用权等抵（质）押物范围、提高返乡入乡创业企业贷款不良率的容忍度等，将更有助于提高返乡入乡创业资金的可获得性和支持力度。

三是人才有培养。《意见》中提出要持续实施返乡入乡创业培训行动计划，使每位有意愿的创业者都能接受一次创业培训，并通过本地人才培养和人才引进相结合的方式，增强返乡入乡创业发展的人力资源支持。

四是用地有保障。《意见》中提出统筹安排相关产业用地，切实保障返乡入乡创业用地需求，包括移民搬迁旧宅基地腾退节余的建设用地指标和村庄建设用地整治复垦腾退的建设用地指标优先用于返乡入乡创业生产经营，长期外出务工的农民家庭将相对闲置的承包地集中流转给返乡入乡创业企业等，有助于解决返乡入乡创业用地供给问题。

五是环境有优化。《意见》中除了提到完善创业基础配套设施等硬件条件外，更强调优化营商环境、提高服务水平等软性条件的优化，为返乡入乡创业提供全方位、系统性、便利化的有力支持。

杨志明表示，返乡入乡创业蕴藏着深刻的经济体制变革因素，要以改革创新的精神和扎实见效的作风，使《意见》确定的政策能落到实处“接地气”，使创业的企业家消化政策“冒热气”，尤其鼓励勇于担当的地方党委政府和优秀企业家携手，为高质量发展创出新鲜经验，走在全国创业前列。