如何破解农村承包土地经营权抵押贷款的3大难题？

近日，《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》（以下简称《办法》）正式出台，试点地区也已确定，相关试点工作开始落地。此前，全国多地开展了土地经营权抵押贷款的自发探索，其已经暴露的问题，需要在试点中给予重点关注，并努力探索解决之道。

已有“草根”探索凸显的三大难题

（一）借款人主要为新型农业经营主体，普通农户较少

实践中，借款人主要为农业经营企业、合作社及经营大户等新型农业经营主体。普通农户（小农）较少。一方面，新型农业经营主体信用意识较强、等级较高，银行更愿意与其“打交道”。另一方面，普通农户土地面积小、价值低，评估成本高，抵押物处置更为困难，银行往往“不折腾为妙”。

（二）抵押物自身“不合格”，银行只能变相规避放贷风险

一般说来，新型经营主体主要通过“出租”方式流转土地，其期限较长，但租金大都一年一付，即年初支付当年的流转租金。银行很清楚，这样流转模式的借款人真正获得的只是当年的经营权，这种“抵押物”是不合格的，因为一旦借款人无法按时还款，此时抵押物的价值往往已经丧失。与此类似的是，甲出租其房屋给乙，租期十年，租金一年一付，现在乙用其对甲房屋的承租权，向银行抵押贷款，银行最多承认的只是其已经支付租金的承租权，而不是十年的承租权。对于预期收益，银行也大多只评估短期的。实践中，银行为了降低自身的风险，想了两“招”：一是将地上附着物（如大棚、作物）和土地经营权“捆绑”抵押，评估价值以地上附着物为主，二是由政府部门或担保公司进行“信用担保”。银行坦承，这种所谓的“产权抵押＋地上物”或“产权抵押＋第三方（或政府）信用担保”，已经不是真正意义上的土地经营权抵押贷款，抵押更多是“形式”。

（三）抵押物处置难，银行等金融机构根本无法处置

应该说，上述银行的做法，从源头上有效规避了“抵押物处置”这一最大风险。因此，实践中很少发生银行真正处置抵押物的这一情况。然而，一旦出现违约，即便抵押物是合法的、合格的，银行也根本无法处置。2014年前后，浙江省象山县种植大户郑康国承包了780亩林地种植杨梅，他以这些山林的林权作为抵押反担保，通过担保公司的担保从农信社贷款178万元。由于自然灾害，郑康国无力偿还贷款，担保公司进行了代偿。但担保公司无法给这片山林找到“下家”，也不可能自己来经营。这么多果树，还需要管护，目前只好依然暂由郑康国进行管理。林权如此，担保公司如此，更何况土地经营权和银行。对银行来说，不容易变现的抵押物，反而是一种负担。

试点中破解上述难题的建议

（一）重点关注总结抵押失败案例，探索抵押物处置有效机制

在总结成功经验的同时，更加注重失败案例的发掘与跟踪。一是在认识上要解放试点地区“失败案例是出丑”的思想包袱，既然是试点，就允许失败，不能将其列入对政府的考核指标之中，也不能让媒体过度解读、报道。二是对“还款率100％、不良贷款为0”之类的试点进行重点跟踪，探明其背后真实的原因。三是在失败案例中，重点关注抵押物的处置，对处置的整个过程以及各相关方的认识、态度、利益调和等，进行全面的跟踪，力争探索出抵押物处置的有效机制。如果探索不出，就应该慎重考虑土地经营权抵押贷款的时机是否真的成熟。

（二）充分尊重银行的意愿，尊重市场与行业规则

从目前已有的探索来看，金融机构的积极性普遍不高，虽然试点地区在抵押上取得了授权，不再背着“违法”的包袱，但近期银行业不良贷款已经达到一定比例，银行开展此类业务的积极性可能仍然不高。在这种情况下，不能通过下指标、定任务的方式来硬性“推动”试点，也不能通过抵押贷款额的多少来对试点进行评比、排名，比如，有的地方将两权抵押贷款列入“三农”贷款考核指标之中。《办法》已经明确“不层层下达规模指标”，而如何通过优惠政策调动银行的积极性，《办法》也已基本明确，关键是试点中如何具体落实。应对土地经营权直接抵押给银行且没有第三方信用担保的试点以及主要给普通农户发放抵押贷款的试点，给予专门关注。此外，应持续推进农村信用体系建设，积极开展农村小额信用贷款，重点研究其与土地经营权抵押贷款之间的关系。

（三）各相关部门各司其职，重点评估试点的相应效果

各相关部门在组织、开展好相关试点的基础上，建议重点评估：一是土地经营权抵押对农地制度和整个社会的影响；二是土地经营权抵押在农村金融产品及支持农业发展中的地位和作用；三是哪些银行是土地经营权抵押贷款的“主力军”及其各种模式或产品。

此外，成立第三方评估小组，对试点进行独立评估。考虑到各相关部门的关注和视角不同，建议成立3－5个第三方评估课题组，每个课题组由相对独立的国家级智库或高校组建，全程、全面、独立地对抵押试点进行跟踪评估，并将评估报告直接上报国务院，以利于国务院作出进一步的决策和部署。