生态公益林经营管理存在的问题及对策

       生态公益林指生态区位极为重要，或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的重点的防护林和特种用途林。包括水源涵养林、水土保持林、防风固沙林和护岸林等；物种资源、科学实验、森林旅游、国土保安等需要为主要经营目的的森林、林木、林地。
　　1 生态公益林分类经营
　　森林分类经营是实现森林可持续经营和林业可持续发展战略的切入点和有效途径。所谓森林分类经营，是指在社会主义市场经济条件下，根据社会对林业的生态和经济需求，把森林划分为生态公益林和商品林，按各自的特点和规律实行分类经营、定向培育，达到整体相互协调、局部分而治之的一种新型的森林经营体制和发展模式。生态公益林可分为林种分类经营及区位分类经营两大类。
　　2 广东省连山林场生态林经营管理现状
　　2.1 生态公益林更新改造情况
　　广东省连山林场位于广东省西北部，属粤西北南岭重点生态屏障区，林地跨连山和连南两县。林场经营总面积9749.5 hm2，其中林业用地9458.6 hm2，占97.0%；非林业用地290.9 hm2，占3.0%。按林种分，生态公益林6427.9 hm2，占68.0%；商品林3030.7 hm2，占32.0%。按地类分，有林地8255.4 hm2， 占87.28%；灌木林地749. 2hm2，占7.92%；未成林地211.1 hm2，占2.23%；无林地229.0 hm2，占2.42%； 苗圃地4.9 hm2，辅助生产用地9.0hm2，占0.15%。全场森林覆盖率84.70%，林木绿化率92.40%。
　　林场活立木总蓄积量362 100m3， 林木总生长量22 141m3，林木生长率6.1%，森林覆盖率84.70%。全场林分按优势树种分，各类树种面积、蓄积量情况如表1所示。
　　表1 各类树种面积、蓄积量情况表
　　针叶、阔叶树种面积和蓄积所占比例不均匀；针叶树面积和蓄积比例较大，阔叶树面积和蓄积比例较低。生态林仍有较大面积是针叶林，林分质量低。商品林主要以杉、松为主，结合广东省林业建设的实际需要和林场所处区位的重要性，要尽快加大优良乡土阔叶树种造林力度，使阔叶林面积所占的比例较快提高，以实现资源数量增长和质量效益提升。
　　2.2 连山林场生态公益更新改造实际投入情况
　　连山林场生态公益林的建设资金几乎全部来源于省财政拨款，补偿标准偏低，筹资渠道过于单一。尚未真正建立长效稳定的森林生态效益补偿制度和生态公益林建设投入机制，财政转移支付缺乏稳定可靠性，难以满足生态公益林营造与管护的实际需要。林场每年具有一定生态公益林更新改造任务，资金不足部分需要林场自身投入，林场属自负盈亏单位，进一步加重了林场的经济负担，而国家级和省级公益林平均补偿标准仅为270元/hm2·a，还不足以支付管护工资。目前连山林场生态公益更新改造实际投入情况：①开设水平带投入：100元/亩；②打穴、复土：150元/亩；③苗木及种植：150元/亩；④基肥及追肥：200元/亩；⑤ 抚育及施肥人工费：250元/亩；⑥其他费用：设计费、招标费、监理费、税收等占投入的20%计算（总投入情况1 000元/亩）。
　　3 生态公益林经营中出现的问题
　　3.1 树种结构不合理
　　林场的树种以杉木和松树为主， 针叶林多、阔叶林少， 纯林多、混交林少； 生态功能等级偏低。从表1可知，杉、松树种的纯林及混交林面积、蓄积量合计所占的比重分别为65.8%、86.4%；这种以杉、松为主导的树种结构，使林场林分的生态稳定性低，抗逆性差，松类病虫害潜在风险大，火灾隐患大，不利于保持生物多样性和整体生态功能等级的提高。例如， 2008年遭遇了百年一遇的雨雪冰冻灾害，全场有大量杉、松被折断或毁坏，造成森林资源损失了多于20万m3。由于林场松树多，防火任务艰巨，受松类病虫害的威胁巨大。
　　3.2 林分单位面积蓄积量较小
　　林场现有林地平均蓄积为53.91m3·hm-2 。林地生产力较低。特别是生态公益林的林分质量更差，有待于加强改造。与粤北地区的省直属林场相比，省九连山林场、省乐昌林场和省东江林场有林地平均蓄积分别为77.16 m3 ·hm-2、90.6 m3 ·hm-2和42.8m3 ·hm-2，相比较，资源质量在省直属林场处于中下游水平。
　　3.3 森林生态效益补偿不足
　　森林生态效益补偿基金体系尚未建立， 目前广东尚缺乏这种机制；森林生态效益补偿基金不到位，国家、省财政拨付的森林生态效益补偿资金不足以满足庞大的森林生态系统建设的支出。森林生态效益补偿基金不合理，由于目前生态公益林补偿资金落实到林场主体单位，主要用于林场公益林的改造、抚育、保护、管理等支出，却无法落实到林场职工群众，职工群众无法从中直接受益，补偿金也无法起到应有的作用，因而对职工群众来讲也谈不到是真正意义上的补偿（www.nczfj.com），一定程度上影响了职工群众参加生态公益林建设的积极性。
　　4 加快生态公益林发展的建设
　　4.1 做好生态林分改造， 加强生态公益林建设
　　（1）加大对杉、松纯林生态林树种的改造工作，改善生态公益林的树种结构， 采用全面造林更新和林下间种（补植、套种）形式，使之形成针阔混交林。林分改造中要适地适树，用树体高大、冠幅大、深根系、根量多、长寿、美观、生长稳定且抗性强的树种。树种搭配上坚持速生树种与慢生树种、阴性树种与阳性树种相结合，以利于形成层次分明、结构稳定、生态功能强的森林植物群落。改造中以森林生态学理论为指导，用人工措施构成或人工促进恢复的方法建立起生态功能显著、抗逆性强、生长稳定的森林结构。从2003年至今，林场营造了近0.3万hm2的针阔或阔叶混交的生态林。（2）加强对生态林未成林地的人工抚育工作（铲草、松土和施肥），使之尽快成林。
　　（3）加强管护工作。加强日常巡逻看护，防止人、畜的干扰和破坏，防止火灾和森林病虫害的发生。
　　（4）要抓好重点生态林项目的建设和管理，采用绩效管理方法。特别是要抓好珠防林建设、北江水源涵养林建设、林分改造、国债生态林抚育和生物防火林带建设这几大工程，使生态工程成为省里的示范、样板工程。
　　（5）可发挥生态林多资源效益，如采取在林下间种珍贵中药植物、野菜和茶叶等。
　　（6）可适当发展生态旅游产业。现有部分风景林纳入了当地的旅游产业规划中。
　　4.2 完善生态公益林补偿机制与补偿方法
　　制定相关的生态公益林补偿办法，确保用于生态公益林投入资金的管理制度化、规范化和法制化。按照“落实主体、维护权益、强化保护、科学利用”的思路，进一步完善生态公益林管护和补偿制度，结合自己的实际情况，依法维护好林权所有者的权益。在改革中可采取以下森林生态效益的基金补偿方法。
　　（1）谁受益谁补偿的生态效益补偿机制
　　成立有政府牵头，根据不同地方经济的发展和公益林数量及其对流域的贡献大小收取相应的森林生态效益补偿并由各地区政府负责筹措生态公益林补偿资金，之后统一上缴省财政专户，并由省财政统一标准生态公益林面积进行补偿，并且资金直接补偿到户。
　　（2）受益单位森林生态效益补偿机制
　　根据受益单位性质、经济能力和受益程度，按照“政府为主负责，受益单位合理负担”的生态效益补偿原则试行开征水费附加费、林木采伐森林生态补偿费、旅游风景区森林生态补偿费、水电附加费等。
　　（3）保护区和森林公园的生态公益林补偿机制
　　对于连山境内的保护区与森林公园，要求保护区每年从拨付的财政中拿出一部分作为生态公益林补偿资金。森林公园可以通过政府与建设部门、旅游部门协调，由政府一次征用补偿或要求从风景区的门票收入和其他收入中提取一定数额，用于森林的管护和补偿生态公益林经营者。
　　4.3 建立健全生态公益林管护机制
　　积极开展森林生态效益补偿工作，严格按照国家林业局，严管林、慎用钱、质为先的总要求，建立生态公益林保护管理“一个主体、两个监督”的工作机制，积极探索生态公益林管护的各种有效形式。
　　（1）加强政府在管护机制中的作用
　　政府要建立各级生态公益林管理机构，充分发挥驻各乡镇、街道工作队的职责作用。各级政府及部门要加大对公益林管护机制改革工作的督查力度，确保改革工作的有效落实。把生态公益林管护机制工作列入年终经济量化考评内容与领导干部政绩考核的重要内容。组织护林员参加业务培训，提高护林员队伍的整体素质，每年对护林员的管护绩效进行年终考核，择优聘用，进一步落实生态公益林保护管理措施。
　　（2）明确落实管护责任
　　由主管单位与林权所有者或经营者签订管护责任书，明确管护责任单位的责任范围、权利与义务；对生态公益林经公示无异议的管护责任单位，由国有森林经营单位按照有利管护原则，科学合理划分管护责任区，组织辖区护林员进行管护责任片区的现场拨交， 明确护林员的生态公益林管护“六定”责任制，即：定山场、定面积、定任务、定职责、定管护期、定报酬。并由林场对生态林实行分片包干责任制，建立监管责任区，加强监管。
　　（3）强调落实生态公益林管护主体
　　对于集体所有的林权首先要突出“均”字，通过采取“均山、均权、均利”的方式，落实集体所有制，使集体经济组织内部成员平等享有收益权，突出“ 联”字，即分到户，再联合起来，以联为主，落实管护主体；补偿到户，确保老百姓能够从改革中直接受益，确保村民的知情权、参与权和决策权，做到公开、公平、公正。
　　4.4 宣传教育
　　开展相关宣传教育活动，明确生态公益林的作用及生态意义，形成全社会关心和爱护生态公益林的良好氛围，使生态公益林真正起到保护环境、造福社会的作用。
　　5 结束语
　　生态公益林是宝贵的森林资源，是我们生存和发展最需要依赖的生态屏障。生态公益林的生态效益在改善生态环境、维护生物多样性以及防灾减灾、涵养水源、保持水土等有着不可替代的重要作用。为此，要通过革新传统的森林经营理论、方法、技术与内容，制定包括生态系统管理计划、政策设计以及组织和制度安排等在内的生态公益林生态系统管理战略，实现生态公益林的生态系统经营。
　　参考文献
　　[1]戴广翠，闫春丽，缪光平等.关于完善森林生态效益补偿政策的几点建议[J].林业经济，2008（12）.
　　[2]李浩.广东省生态公益林建设存在的问题及建议[J].防护林科技，2011（04）