增加大豆的政策应上升为国家粮食安全战略

在国外低价粮食不断冲击国内市场，并形成生产量、进口量和库存量三量齐增的背景下，当前农业供给侧结构性改革的一个重要工作就是：调减玉米、增加大豆，政策逻辑是通过增加大豆种植面积来调减玉米种植面积,并减少玉米库存，解决玉米多了、大豆少了的难题，从而实现结构调整的目的。但是，大豆作为贸易开放程度最高的粮食品种，要实现增加大豆的政策目标还需要将其上升为国家粮食安全战略。

第一，增加大豆必须解决市场需求不足问题，而国产大豆的市场需求不足问题是长期困扰我国大豆产业发展的关键。从表面看，我国大豆似乎供不应求，据农业部预警团队2016年10月发布的《中国农产品供需形势分析》预测，2016/2017年度我国大豆产量1250万吨，消费量9820万吨，供求缺口为8350万吨。但是，我国市场需求量巨大的是低价进口大豆，而非国产大豆。自1996年起我国大豆市场开放以来，受国际市场的冲击，国产大豆长期销售困难，已形成了严重的大豆产业危机。因此，农业供给侧结构性改革提出的增加大豆的政策目标，如果不能有效扩大市场需求的话，政策目标必然就难以实现。

第二，扩大国产大豆需求实际上要提高大豆的国际竞争力，而提高大豆的国际竞争力需要政府全方位的努力。影响大豆国际竞争力的因素很多，包括生产、流通、贸易、价格、加工等诸多方面。生产方面，我国土地资源禀赋差的特征，决定了大豆生产成本较高。贸易方面，我国的大豆贸易开放程度最高，大豆进口只有3%的关税，且不设关税配额。价格形成方面，世界大豆的定价中心是位于美国的芝加哥期货市场而非位于中国的大连期货市场，且美国农业部的全球供求信息系统、金融资本对大豆价格形成具有重要的推动作用。我国虽然是进口量占全球贸易量65%以上的第一进口大国，却没有定价权。投资方面，我国大豆加工市场基本被外资所垄断，同时外资企业垄断了世界大豆贸易，凭借贸易投资一体化的优势，对我国国产大豆加工企业形成了强烈的挤压。因此，我国单一的政策空间都很小，必须发挥政策合力，建立集成化的政策，才能有效扩大大豆的国际竞争力。

第三，增加大豆或保护大豆的政策目标不是权宜之计，应长期化。2016年农业供给侧结构性改革提出的增加大豆的政策目标，以及农业部发布的《关于促进大豆生产发展的指导意见》明确提出的“绝不能轻言放弃大豆”的口号说明，大豆在我国粮食安全中的地位已经悄然发生了转变。我国增加大豆或保护大豆的政策目标不是权宜之计，应长期化。这是因为：（1）谷物市场受到的国际冲击日益严重，增加大豆的政策条件长期存在，而且不断强化。（2）增加大豆有利于实施藏粮于地战略。如果大豆能够增加的话，则有利于减少玉米的生产，提高玉米等谷物的价格，稳定粮食作物播种面积，减少耕地抛荒现象，而且大豆种植能够提高地力。（3）增加大豆有利于实现包括营养安全在内的粮食安全。增加大豆，既有利于提高粮食自给率，实现适度进口战略，又有利于提高蛋白质自给率。

因此，无论是从近期的供给侧改革还是从长远来看，我国都要把大豆产业上升为国家粮食安全战略，在国家的粮食安全中要明确提高大豆的地位。

供给侧结构性改革背景下增加大豆的对策建议

增加大豆上升到国家粮食安全战略，必须明确大豆产业的基本政策目标，如大豆产量和播种面积、自给率、市场定位、国产大豆加工企业开工率等。以市场定位为例，目前国产大豆主要定位于食品加工领域，而增加大豆要求，我国还要恢复历史上食用非转基因大豆油脂的市场地位。同时，要成立能够协调生产、贸易、流通等环节的跨地区跨部门的管理机构，形成政策合力。笔者建议具体采取以下措施：

1、降低大豆生产成本是增加大豆的基础条件。首先，要加大研发投入力度，提高我国大豆的单产和质量。我国拥有丰富的大豆种质资源，育种潜力很大。如中国农科院作物科学研究所选育的“中黄35”品种在新疆地区的实验田已经连续4年创造了亩产超400公斤的纪录，而我国目前的大豆平均亩产仅为120公斤左右。其次，在黑龙江省建立大豆产业保护区，尽快研发冷水灌溉技术与相应的水利设施。黑龙江省作为冷凉地区，必须解决传统的冷水灌溉不能有效提高大豆产量的难题。再次，推动建立低土地流转成本的规模经营。当前，黑龙江省的农地流转成本已占大豆生产成本的40%-60%。

2、完善价格形成机制和夺取定价权是增加大豆的核心条件。首先，要尽快整合农业部、商务部、粮食局等部门及中粮、中储粮等公司力量，建立向社会免费开放的、权威的全球大豆供求信息系统，克服依赖美国农业部数据的缺陷。其次，完善大豆目标价格政策。目前我国实行的目标价格补贴与播种面积挂钩，属于典型的黄箱补贴，而黄箱补贴受到世贸组织的严格约束。建议实施类似于美国2002年农业法案的直接与反周期补贴政策，即目标价格补贴包含直接补贴、营销贷款补贴和反周期补贴，其中直接补贴与基期的种植面积挂钩，属绿箱补贴，不受世贸组织的约束。再次，提高国内企业和农户利用期货市场套期保值的能力。建议国家成立专门的期货经纪公司，与农民签订合同，汇总农民的合同，代表农户参与期货市场。

3、运用差异化的非价格竞争手段是增加大豆的必由之路。在国产大豆存在价格劣势的情况下，扩大国产大豆需求还须运用非价格竞争手段，即差异化竞争手段。国产大豆与进口大豆实质是两种产品、两个市场，有差异化，但是差异化不彻底，限制了大豆需求的扩大。如消费者对国产大豆油脂与进口大豆油脂的差异认知度不高，难以溢价销售。建议：（1）宣扬国产大豆的传统文化及品种特征，提高消费者认知上的差异化。中国是大豆的原产国，具有几千年的种植历史和消费文化。要求有关职能部门、大豆协会、企业协同大力宣传。（2）大豆产品实行全面的差异化。国产大豆油脂必须要在扩大消费者认知的基础上，进行溢价销售。国产大豆油脂与茶油等高端油脂相比，仍然具有价格优势。（3）营销渠道差异化，是指通过互联网将国产大豆油脂等产品销售给广大的消费者，提高市场占有率和铺货率。

4、运用适度贸易保护手段是增加或保护国产大豆的有效保障。在世贸组织规定的制度框架内，实施必要的技术性贸易壁垒措施和贸易救济措施。同时，严厉打击进口大豆非法进入豆制品加工市场的行为。贸易救济措施方面，建议尽快启动大豆产业保障措施。

5、做大做强国有粮食企业打造国际粮食航母是增加大豆的重要载体。目前，我国的民营企业还很弱小，做大民族企业的重任天然地落在国有粮食企业身上。国有企业与跨国粮商相比，不仅规模小，产业链条短，而且管理也相对落后。做大国有企业要求，以混合所有制改革为契机，以国内最大的国产大豆油脂加工企业——九三油脂为主体，吸引众多民营加工企业加入。我国的国产大豆油脂企业，常年开工率不足10%。通过兼并，既可以盘活资本，又可壮大国有企业。